【2017年06期】 走出去

投资海外需关注环境风险
(来源:中债资信评估有限责任公司、社科院世经政所编写的《对外投资与风险蓝皮书》)

 

现阶段,中国正处于海外投资的快速扩张期,一大批资本充裕和技术实力雄厚的企业走出国门,布局全球市场。然而,在实践中却有许多中国企业因环境问题在东道国遭遇环境风险而损失惨重。

2010年以来,中国企业在缅甸、柬埔寨、纳米比亚、赞比亚、加蓬、印尼、蒙古、墨西哥、秘鲁等国,都分别遭遇民众和环保组织的抵制、政府的环境处罚等不同形式的环境风险,这些企业的经营范围涉及石化、采矿、森林开发、海洋资源开发、水电等多个领域。

引发环境风险的原因是复杂多样的,既有跨国企业环保意识淡薄、环保责任感不足、对东道国法律法规不熟悉等自身缺陷,也有东道国政策调整、法律更新等国家风险层面的客观因素,二者往往相互叠加共同激发风险。

 

一、环境风险以不同表现形式贯穿跨国投资全过程

 

(一)跨国投资落地之前的考察和准备阶段。指因环评不达标或民众和环保组织的抵制导致项目无法落地,跨国企业遭受投资准入风险。一方面,东道国政府可能认为企业的环保技术、环保措施等达不到相关标准,拒绝外国投资进入;另一方面,即使东道国政府认可跨国企业的环保能力,如果项目得不到民众和环保组织的支持,政府也不会轻易批准投资项目。

 

(二)跨国投资运营阶段。指因跨国企业的自身缺陷或者东道国政治、经济、法律等国家风险要素的变化,激发环境规制风险,给跨国企业造成直接经济损失。

1. 东道国环境法律体制宽松,促使跨国企业产生投机心理,淡化环保意识和责任,容易引发较为严重的环境危机,届时跨国企业将面临高额的赔偿款和更加严格的环境监管。

与发达国家相比,部分发展中国家对外国投资的环境监管缺乏约束力,甚至为了优先发展经济,对跨国企业的污染行为持容忍态度。另外,在个别国家,跨国企业的环境风险成本低于企业节约环保成本带来的收益,导致很多跨国企业宁愿承担因污染环境遭受的惩罚,也不愿实施正常的环境标准以减少对环境的危害。

因此,在东道国宽松的环境法律体制下,跨国企业环保责任缺位、环保管理机制不健全的问题长期存在,最终可能会引发较为严重的环境危机,跨国企业也将遭受东道国政府严厉的制裁。跨国企业不仅要支付高额的罚款和赔偿款,面临更加严格的环境监管,甚至可能会因环境危机彻底退出东道国市场,对母公司的全球业务造成冲击。

2. 东道国与投资国之间的环境法律存在差异,跨国企业习惯于国内法,未能充分了解或适应东道国的环境法律,触犯相关法律规定,被当地政府追究法律责任。

国家之间环境法律发展程度的差异,已成为跨国投资者必须跨越的天然屏障。尤其是对于由发展中国家到发达国家投资的跨国企业而言,熟悉东道国繁杂的环境法律是个艰巨的任务,但也是规避环境风险的重要条件。有些投资者虽然很重视学习和了解东道国的环境法律,但工作不够细致到位,容易抓大放小,以国内既有经验套用国外投资,结果造成环境问题。例如,上海某企业在德国汉堡投资酒店,经营过程中依然按照国内习惯处理垃圾,不重视垃圾的回收利用。而德国是欧洲大陆垃圾回收利用率最高的国家,其垃圾分类法对垃圾进行了严格系统的细分。该企业由于不熟悉德国垃圾分类法,导致垃圾处理环节违反了相关法律规定。

3. 东道国政府迫于民意和政治压力,改变之前的投资决策,给跨国企业附加更加严格的环保条件,或者直接暂停投资项目。

当前公众参与环保的意识不断提高,政府为了回应公众关切,稳固执政基础,也非常重视保护公众的参与权和知情权。可是,民意并非完全是理性的,有时容易被舆论误导,或加大企业对环境的负面影响,由此给跨国企业带来的风险显然是不合理的。

另外,政治压力也是引发环境风险的重要推手,跨国投资面临的政治压力主要来自于东道国相关领域的利益集团或政府反对派。相关领域的利益集团是指东道国国内从事跨国企业拟投资行业的同业竞争者,他们利用自己在国内的影响力,向政府施加压力迫使政府改变决策。政府反对派的目的则是以跨国企业的投资问题作为政治斗争的工具,给现政府的施政制造障碍,降低政府的执政效率,损害政府的执政形象,为自己在选民中赢得支持。例如,中国在缅甸投资开发的密松水电站项目,遭到了环保组织和当地民众的抗议,以及缅甸民主转型过程中各政治派别的相互角力,导致政府以环境保护为由搁置了项目的开发。但实际上,中国对于该项目环评方面的要求已经达到世界上最严格标准,缅甸政府对中国电站项目建设破坏周边环境的指责并不具备充足的科学依据。

4. 东道国环保法律的制定与变更,扰乱跨国企业的正常经营秩序。

东道国环保法律的制定与变更,代表着当今世界环保法律体系趋紧的发展态势,对于跨国企业而言,则意味着环境风险的不断升高。例如,中国某企业在巴西投资建立了一座小型炼铁厂,主要利用巴西丰富的铁矿和森林资源。可在炼铁厂投产不久,巴西国会就通过了一项保护森林资源的法律,严禁乱砍乱伐森林,导致炼铁厂失去了能源,而巴西又缺少替代能源炼焦煤,最终炼铁厂被迫报废。

5. 东道国政府直接以环境规制手段迫使跨国企业让渡经济利益。

跨国资本的流动本质上是东道国政府与跨国企业之间利用各自的优势共同创造和分享利益的过程,当双方的利益分配呈均衡状态时,跨国投资才能正常稳定地延续,如果其中一方对利益分配格局不满,投资就可能出现波动甚至终止,此时双方会进行利益博弈直至达成共同认可的新的利益分配模式。

也就是说,东道国政府与跨国企业之间的利益分配,是随着东道国国内及外部经济形势的变化不断调整的,而在这一动态调整过程中,跨国企业的经济利益可能会受损。例如,俄罗斯政府以荷兰皇家壳牌石油公司的投资活动破坏环境为由,强制收回其部分股份,实际上就是东道国政府与跨国企业之间的经济利益之争。

 

(三)跨国投资遭遇政府环境规制后的衍生性风险。除了东道国政府环境规制行为对跨国企业造成的直接经济损失之外,因同样的环境问题,跨国企业还可能会遇到衍生性风险,遭受潜在损失。比如:陷入长期的诉讼风险,付出高额的诉讼成本;国际仲裁结果和执行情况的不确定性,可能无助于挽回由东道国规制行为造成的经济损失;企业声誉和国家形象受损,可能会增加未来开拓国际市场的难度,以及降低在金融市场融资的便利性;等等。

 

二、跨国投资环境风险的基本特征

 

(一)东道国政府对跨国投资所产生环境影响的评估标准和容忍度会随国内局势的变化而有所调整。环境风险往往只是政治、经济、法律和社会文化等国家风险的最终表现形式。东道国政府对跨国投资项目所产生环境影响的评估并没有一成不变的标准。当政府出于经济发展的考虑批准投资时,说明它对环境问题具有较高的容忍度。当国内民意或反对派给因该投资项目对政府施加强大的政治压力时,政府又会以环境问题为由暂停投资项目,即便从技术上看该项目所产生的环境影响在合理范围之内。因此,环境问题只是政府否决外国投资缓解政治压力的借口。

同样,在经济和法律层面,东道国政府想要扩大从跨国投资中获得的收益或者推动国内环境法律体制的完善,都可能会对跨国投资带来环境风险。

 

(二)东道国政府处于强势地位,可以通过“合理合法”的法律和行政手段对跨国企业进行环境规制。由东道国政府滥用环境规制权引发的环境风险难以完全避免。当东道国政府出于对民意、政治和经济利益的考量,想要限制跨国企业在本国的投资活动时,就会以保护环境为借口,依靠各种法律和行政手段,对跨国企业实施环境规制。例如:政府利用法律赋予的行政权力,随意强化对跨国企业的监管;跳脱出现有的法律框架,对法律进行补充或更新,使跨国企业的环保行为无法契合最新法律的要求;等等。

这些手段表面上看“合理合法”,但实质上都是东道国政府借助自己的强势地位,完全基于环境保护之外的理由,滥用环境规制权,由此给相对处于弱势地位的跨国企业带来的环境风险也就难以完全避免。

 

(三)跨国投资环境风险的发生概率与投资分布的国家、行业和投资方式密切相关。从国家层面来看:第一,与东道国生态环境的脆弱度和敏感度相关;第二,与东道国环境法律体系的完善度和稳定度相关;第三,与东道国政府环境法律的监管和执法力度相关;第四,与东道国民众对跨国投资项目的接受程度相关。

从行业层面来看,如果跨国投资涉及污染密集型行业,不仅内部承担着高额的环境成本,而且外部还会受到东道国环境部门的重点监管,一旦有环境污染行为极易遭受规制。

另外,环境风险发生的可能性也与跨国企业的投资方式存在一定的关联。如果采用并购的方式,由于被并购企业一般都属于成熟型企业,不需要付出额外的环保成本,也不会遭遇新的环境风险。但是,如果采用绿地投资的方式在东道国建立新的企业,那么跨国企业在投资审批、民众和环保组织认可等各个环节都会面临着不同形式环境风险的考验,因此,与并购投资方式相比,绿地投资遭遇环境风险的可能性显然要更大一些。

 

三、中企海外投资面临的环境风险

 

(一)中企对外投资的国家和行业分布特征使得自身面临较高的环境风险。中国对外直接投资存量的八成分布在发展中经济体,部分发展中国家的生态环境脆弱,保护环境能力不足,相对容易发生环境危机。而且一些国家还处于环境法律和监管体系的探索完善阶段,法律的制定、变更、冲突,以及监管不力、执法不严等问题,既可能会放纵企业的污染行为,又无法有效约束政府使用环境规制权,这都增加了跨国企业遭遇环境风险的不确定性。

另外,在行业层面,中国企业对外投资有些分布在污染较重的行业,提高了自身遭遇环境风险的概率。

 

(二)部分中国企业环保责任和意识薄弱,未将环境风险纳入企业管理和风险评估体系。这导致企业在投资决策、成本收益核算、实施属地化战略等多个环节均缺少环境风险评估,因而容易做出破坏东道国环境的行为。而且一旦发生环境事故,一些中国企业也不具备应对机制和能力。

 

(三)中国企业对东道国环境法律和监管体系不熟悉。许多中国企业出于节约成本和抢占市场先机的考虑,往往缺乏开展细致市场调研的耐心。他们只要对东道国涉及投资项目的主要法律有了初步了解,就急于开始投资布局,而环境法律作为专业化程度较高且相对远离投资策略核心的一类法律,更不可能成为投资者的重点研读对象。

另外,如何与东道国的环境监管部门沟通协调,也是中国对外投资企业面临的重大挑战。

 

(四)中国政府对海外投资企业履行环保责任的约束力有待加强。目前,中国制定的用于指导跨国企业对外投资环境保护行为的规范,主要是商务部于2013年颁布的《对外投资合作环境保护指南》,但该指南是非强制性指导文件,不具有真正的约束力。

 

四、应对环境风险的建议

 

(一)强化环保意识和理念,健全环境保护管理体制。跨国企业要想避免因污染环境而遭受环保制裁的风险,必须从企业管理理念的源头重视环保工作,将环保意识纳入企业发展的战略体系,贯穿于企业生产经营管理活动的每一个环节。在制度层面,健全环境保护管理体制,并保证各项措施执行到位。

 

(二)深入了解对东道国的环境法律和监管体系。中国企业应该坚持国际化经营理念,克服在国内法律环境下的经营习惯,根据自己的投资领域,深入研读东道国相关法律法规,采取更加积极主动的态度,与环保监管机构建立顺畅的沟通机制,及时了解环保政策的调整方向,杜绝违反环保法律法规的行为。

 

(三)政府继续加强对海外投资企业履行环保责任的约束力。

 

(四)企业与国家风险研究机构之间需加强合作,共同提高对东道国国家风险的研判能力。■

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